实施大数据战略应重视数字经济法治体系建设

编者按：当今时代，信息技术与经济社会的交汇融合引发了数据迅猛增长，数据已成为国家基础性战略资源，大数据正日益对全球生产、流通、分配、消费活动以及经济运行机制、社会生活方式和国家治理能力产生重要影响。党的十八大以来，党中央高度重视大数据发展，全面实施国家大数据战略，加快建设数字中国。习近平总书记明确指出：“要依法加强对大数据的管理。”如何建设数字经济法治体系以保护数据产权，如何以法治方式规范数据收集使用以鼓励市场主体创新，如何借助大数据资源提升司法治理能力，成为我们在推进法治中国建设和数字中国建设进程中面临的重要议题。

随着信息技术在各个领域的全面应用，数据的种类、数量、速度和价值都出现了显著变化，一个大规模生产、分享和应用数据的时代已经开启。党的十九大报告提出：“推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合。”习近平总书记强调，大数据是信息化发展的新阶段，要推动大数据技术产业创新发展，构建以数据为关键要素的数字经济，运用大数据提升国家治理现代化水平，运用大数据促进保障和改善民生。在全面推进依法治国的时代背景下，我们有必要尽快完成数字经济法治体系的顶层设计，通过确立其核心内容和基本框架，推动数字经济健康持续发展。

数字经济的发展需要明确数据产权制度

习近平总书记指出：“要制定数据资源确权、开放、流通、交易相关制度，完善数据产权保护制度。”明确产权是通过市场交易实现资源最优配置的一个必要条件。在数字经济中，数据成为“新石油”，是具有巨大价值的无形财产，明确数据产权制度是数字经济发展面临的首要问题，也是数字经济法治体系迫切需要解决的重要问题。

事实上，在民法典的编纂过程中，立法者就已经注意到完善数据产权制度的必要性。民法总则第127条规定：法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的，依照其规定。在学理上，该条款属于引致条款或转介条款。然而，一般的引致条款，都是有具体的相关规定予以对应的。但全国人大法工委组织编写的《中华人民共和国民法总则释义》中明确提出：鉴于数据和网络虚拟财产的复杂性，限于民法总则的篇章结构，如何界定数据和网络虚拟财产，如何具体规定数据和网络虚拟财产的权利属性和权利内容，应由专门法律加以规定。也即，民法总则仅仅提出了数据产权制度的问题，但是并未作出具体规定。

数据产权制度的内容主要包括数据的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权等权能内容及其行使规则，其本质并不是人和数据的关系，实际上是要解决网络用户和各类网络运营者之间的财产权利关系。对于数据权利的行使规则，《中华人民共和国民法总则释义》指出：对数据的保护，需要规定一系列的制度，包括构成数据保护的情形、主体和客体、权利的内容、权利的限制、享有权利的期限、法律责任等。

不同于传统的财产关系，互联网上的数据都是存储在网络运营者的服务器之中，网络用户对于这些数据的各项权利都要基于网络运营者的支持和配合方可有效行使。也正因为这种特殊的财产控制关系，导致数据的确权变得很困难，传统所有权中的支配关系在网络环境下变得较为脆弱。在面临这种客观障碍时，有观点提出数字环境下没有用户的私有财产，或者是将互联网视为一个财产共享的公共场域。这些观点都不利于数据的保护和交易。恰当的做法应当是，通过立法选择的方式，在必要的领域和层次给这种模糊不清的产权关系一个较为清晰的划分规则，对网络用户和各类网络运营者之间的数据财产关系做出合理的分配。

建设数字经济法治体系提升国家治理现代化水平

大数据时代的数字经济并不是某一个行业部门的经济，而是整个工业经济的升级。正如习近平总书记所指出的，发展数字经济，推动“实体经济和数字经济融合发展”，“信息化和工业化深度融合”，“制造业加速向数字化、网络化、智能化发展”。这将涉及经济社会发展方方面面。在这个意义上，完善数字经济法治体系的顶层设计，将是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。国家治理现代化的一个重要方面就是要抛弃传统的政府管理理念，更加注重各方的积极性、参与性，充分调动和运用法治的力量、市场的力量、社会的力量和人民的力量，数字经济法治体系的顶层设计就是要体现这种理念。

提高国家治理现代化水平需要树立鼓励社会创新的观念。大数据时代出现了很多新的经济模式，我们要通过数字经济法治体系的顶层设计来鼓励创造数据的经济模式，同时鼓励企业挖掘大数据中存在的价值。例如，传统商业交易仅仅是商品或服务的交易，交易过程中只有成本，并不创造新的价值。在大数据时代，电子商务交易的过程不仅仅有商品、服务的交换，同时会产生交易数据，在这种交易数据中就可以挖掘出新的价值，从而衍生出新的经济模式和社会治理对策。在此背景下，电子商务的发展就不仅仅只是当次交易的价值，还对其他经济和社会治理具有参考价值。为此，我们在电子商务法等数字经济立法过程中，要体现鼓励创新的观念，避免用传统落后的行政管理方式应对大数据时代的新需求。

提高国家治理现代化水平需要正确处理政府与市场的关系。党的十九大报告指出：“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。”大数据产业的发展需要政府对市场的鼓励、引导和监督，同时也需要政府尊重市场的力量和社会的力量，妥善平衡市场中不同主体之间的利益。其一，政府要特别注重数字经济发展中的消费者权益保护。消费者在数字经济中具有更多选择机会，同时也更容易被大量信息所误导，需要建立有效的网络平台责任制度，同时对商业格式条款、个人信息保护、惩罚性赔偿等制度予以完善。其二，在立法过程中要妥善处理民事责任和行政责任的关系。一般而言，数字经济法治建设中，能够通过民事责任解决的，就尽量不适用行政责任，只有民事责任无法有效预防不法行为时，才需要动用行政责任的手段。其三，要鼓励中小企业的发展。数字经济极大降低了商业经营成本，同时也导致中小企业在市场竞争中处于劣势地位，需要在市场准入、税收等环节给予中小企业以必要优惠。

建设数字经济法治体系推动大数据产业持续发展

大数据产业是一个战略新兴产业，需要通过数字经济法治体系的完善推动产业持续发展。根据中国信息通信研究院发布的《大数据白皮书（2018年）》，我国2017年大数据产业规模为4700亿元，同比增长30%。与此同时，大数据产业正在与实体经济形成深度融合，为实体经济发展注入了新动力。完善数字经济法治体系成为匹配产业发展需求的必然选择。

数字经济法治体系的完善需要兼顾宏观和微观两个视角。在宏观层面，要有一个着眼于大数据社会范式变革的前瞻性和创新性立场，创造有利于数字经济长远繁荣发展的法治环境，推动具有持续活力的电子商务法、互联网信息服务法等法律的出台。在微观层面，需要全面考虑相关法律立、改、废的问题，创立新的数字经济法律规则，修改或废止既有法律中不适应数字经济发展的法律规则。

大数据时代的数字经济发展，不能仅仅依靠企业自主收集的数据，还需要依靠政府提供的公共数据。为此，要完善电子政务建设，扩大政府数据的开放程度。国务院办公厅印发的《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》已明确提出：“坚持联网通办是原则、孤网是例外，政务服务上网是原则、不上网是例外，加强政务信息资源跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务互联互通和协同共享。”与此同时，除了政府部门内部的互联互通，还需要在一些领域建立政府与企业数据的互联互通，从而为电子政务和数字经济并驾齐驱创造良好的条件。正如习近平总书记所强调的：“要加强政企合作、多方参与，加快公共服务领域数据集中和共享，推进同企业积累的社会数据进行平台对接。”

在电子政务建设不断推进的同时，还需要有效扩大政府数据的开发程度。我国各级政府作为政务信息的采集者、管理者和拥有者，已经取得了大量的高质量数据。但由于技术条件和管理体制等原因，政府所存储的大量数据实际上处于极其分散的状态，它们散落在不同级别不同部门的政府信息系统之中，相互之间的数据难以实现互联互通、数据开放和信息共享。对此，习近平总书记指出：“要加强论证，该统的可以统起来，发挥1＋1大于2的效应，以综合运用各方面掌握的数据资源，加强大数据挖掘分析。”我们有必要在一些领域建立国家大数据平台，制定相应的技术标准，从而推动公共数据的开放共享，助力大数据产业的繁荣发展。

总之，数字中国建设需要法治来保障。在大数据时代，我们要做好数字经济法治体系的顶层设计，尤其要在制定相关法律时体现时代性和前瞻性，为我国大数据产业国际竞争力的提升营造良好法治环境。（作者：申卫星，系清华大学法学院院长、教授）