【实践新论】深化社会保障改革，夯实共同富裕基础

编者按：为进一步深入学习宣传贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，推进用党的创新理论武装头脑、指导实践、推动工作，把制度优势更好地转化为治理效能，中央网信办与光明日报社共同组织“实践新论”网上理论传播专栏，陆续在光明网推出系列理论稿件和新媒体作品，解析理论与实践之间的内在逻辑，敬请关注。

党的十九届五中全会首次把“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”作为远景目标提出，回应了人民群众的诉求和期盼，具有非常重要的意义。共同富裕，首先是要富裕，是要摆脱贫困，因而实现共同富裕的第一步是努力减少乃至消灭贫困现象。为此，世界各国普遍通过发展经济，增加老百姓收入、提高生活水平，同时通过建立健全社会保障制度，降低社会成员的贫困风险。

现实生活中，自然灾害和意外事故客观存在，社会成员面临各种各样的风险，某些风险事故一旦发生，可能导致社会成员陷于贫困。因此，社会保障制度是国家反贫困的基础性制度安排，也是实现共同富裕的基本手段之一。

在我国，社会保障有悠久的历史。新中国成立之后，国家建立起一套全新的社会保障制度，使城镇劳动者有良好的保障。在城市，建立了劳动保险制度；在农村，则鼓励集体经济组织开展互助合作型风险保障。改革开放以来，我国在社会保障领域进行了一系列改革探索，实现了制度转型和惠及范围的扩展，使广大社会成员的基本风险有了基本保障，在一定程度上促进了共同富裕。20世纪80年代中期，为顺应城市经济体制改革需要，国家对劳动保险制度进行改革，探索建立了独立于用人单位之外、与其经济效益无关的社会保险制度，保障了劳动者的基本风险，均衡了用人单位的劳动力成本，助力大批国有和集体企业走出困境、转型发展，促进劳动力市场的发育和社会主义市场经济体制的形成，从而使工薪劳动者的收入普遍提高，并且吸纳了大量的农村劳动力，城乡居民的生活水平得到显著改善。

20世纪90年代后期开始，国家逐步建立了最低生活保障制度和各类专项救助制度，运用财政资金帮助各类困难群众，而且救助范围扩大、救助项目增多、救助标准提高。同时，新型社会保险制度的覆盖范围由国有部门的工作人员扩展到非公有制企业和非营利性机构以及个体劳动者和农民工。尤其是进入21世纪之后，国家逐步建立起城乡居民基本医疗保险制度和基本养老保险制度，将这两项权益由体制内劳动者扩展到全体劳动者、再扩展到全体国民。2019年底，基本医疗保险和基本养老保险参保人数分别达到13.5亿和9.67亿。此外，国家还以财政资金为主，实行了面向老年人、儿童和残疾人等特殊群体的一系列社会福利制度，保障水平显著提高。

在充分肯定我国社会保障制度改革取得伟大成就的同时，我们也应该清醒地看到社会保障领域存在的问题。一是由于历史原因，现行社会保障体系中多个项目采用人群分设的办法，使得同一类基本风险保障项目存在多个制度。二是社会保障具体政策在地区之间有较大的差异。这种差异不仅表现为保障待遇上，而且还体现在筹资方面。这就使得地区之间社会成员的基本保障权益和各地区社会保障制度的运行成本出现一定差异。三是现行社会救助和社会福利的大多数项目以户籍为基础，广大非户籍常住人口难以享受居住地的社会救助和社会福利。四是社会保障体系中某些项目的制度设计难以适应经济社会发展的变化。例如，随着数字经济的发展，新型就业人数进一步增多，但现行工伤保险制度须以劳动关系为基础，而非正规就业人员往往找不到雇主，因而这类人群的职业伤害风险还得不到有效的保障。

现代社会中，社会保障不仅是社会成员的一项基本人权，而且是政府向民众提供基本公共服务的重要内容。就当前的现实而言，健全公平统一的社会保障制度，有益于推进基本公共服务均等化，有益于实现共同富裕。“十四五”及今后一个时期，应当紧扣共同富裕这一基本目标，深化社会保障制度改革，建设更加公平、更可持续、更有效率的社会保障体系。

一是加强统筹协调，控制和缩小群体间的基本保障待遇差距。群体间的基本保障待遇差距降低了社会保障体系整体的收入再分配效应，影响着全社会共同富裕的进程。从长远看，需要通过制度优化来解决这一问题。从近期看，必须加强统筹协调，按照“抑峰填谷”原则，严格控制、努力缩小群体间的基本保障待遇差距。要以基本养老保险和基本医疗保险为重点，保持职工社会保险的适度水平，提高城乡居民的保障待遇，制定缩小城乡间社会保障待遇差距的具体目标和行动计划。同时，要采取有效的措施，逐步降低社会救助和社会福利制度的户籍关联度，使非户籍常住人口能够享受居住地的基本公共服务。

二是建立有效机制，稳步提高社会保险统筹层次。职工基本养老保险要尽快实行全国统筹，基本医疗保险、失业保险、工伤保险等逐步实行省级统筹。这里的关键是要基于国民基本保障权益平等的目标，加快统一制度、统一政策、统一基本保障待遇。至于基金管理则应当采用更加有效的方法，尤其是要建立有效的机制，落实地方各级政府的筹资责任和管理职责，并充分注意到社会保险相关服务成本的地区差异。

三是加强整体设计，不断优化基本保障制度设计。社会保障制度是国家治理体系的重要组成部分，应当基于社会成员的风险保障需求，按照政府职责，进行整体性设计。当前，要系统检视基本保障各项目设置及其运行情况，按照“覆盖全民、统筹城乡、公平统一”的要求，明确各项目的职责定位、保障范围、待遇水平、筹资机制，改进其制度设计，使之能够在正常运行一段时间之后定型。据此，把就业保障、职业伤害保障的覆盖范围扩展到全体劳动者，建立覆盖全民的长期照护保障制度；增强公平性、互助共济性和对数字化时代的适应性；要建立健全社会保险精算平衡机制，增强社会保险制度的可持续性。

四是培育内在动力，发展多层次社会保障体系。共同富裕不是平均主义，更不是共同贫穷。在确保社会成员人人公平地享有基本保障的同时，要鼓励和支持有条件的用人单位为其员工办理职业年金、补充性医疗保险和雇主责任保险等，鼓励中高收入群体自主自愿自费参加互助合作保险和商业保险以及其他金融机构提供的个人养老金、医疗保险、人身意外伤害保险等，获得基本保障之上更好的保障。此外，明确政府和社会成员各自的职责，逐步培育社会公众对基本保障待遇的理性预期，使“基本保障靠国家，幸福生活靠奋斗”成为社会共识，培育社会成员主动参与基本保障、努力争取获得补充性保障的内在动力。（作者：浙江大学民生保障与公共治理研究中心主任、中国社会保障学会副会长 何文炯）